دادنامه ۲۵۷ مورخ ۹۰/۶/۲۱(اعمال مادۀ ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامۀ شمارۀ ۱۳۷ مورخ ۵/۴/۱۳۷۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
کلاسه پرونده: ۸۸/۹۲۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سرپرست دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی
موضوع شکایت و خواسته: اعمال مادۀ ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامۀ شمارۀ ۱۳۷ مورخ ۵/۴/۱۳۷۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: پس از اقدام سازمان تأمین اجتماعی در لغو احکام برقراری مستمری بازنشستگی، تعدادی از مستمری بگیران آن سازمان را به لحاظ این که این اشخاص دورۀ دو سالۀ سربازی خود را کتمان کرده اند و این مدت جزء ایام اشتغال در کارهای سخت و زیان آور تلقی شده است، اشخاص به لحاظ وجود تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری رأی شمارۀ ۱۳۷ مورخ ۵/۴/۱۳۷۹ هیأت عمومی به شرح زیر صادر شده است:
" نظر به این که بررسی تقاضای بازنشستگی مشمولان قانون تامین و احراز تحقق و اجتماع شرایط قانونی لازم در جهت بازنشستگی و برقراری حقوق آن از وظایف و تکالیف خاص سازمان تأمین اجتماعی است و اقدام سازمان مذکور با احراز شرایط قانونی شاکیان در صدور حکم بازنشستگی پس از احراز شرایط قانونی و برقراری و پرداخت حقوق مربوط در مدت طولانی و قطع رابطۀ استخدامی مستخدم مشمول قانون مذکور با مؤسسۀ متبوع وجاهت قانونی نداشته است، بنابراین دادنامه شمارۀ ۱۸۲۶ مورخ ۱۹/۱۲/۱۳۷۷ شعبه نهم دیوان در حدی که متضمن این معنی است، موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می شود.
این رأی مطابق قسمت اخیر مادۀ ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است."
سرپرست دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه تقدیمی، به شمارۀ ۲۵۲۸۳/۷۱۰۰ مورخ ۳/۹/۱۳۸۷، اعمال مادۀ ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامۀ موصوف را به دلایل زیر خواستار شده است.
" در رأی شعبه نهم که حاوی مراتب محکومیت سازمان و الزام آن به برقراری مجدد و پرداخت حقوق بازنشستگی در حق شاکی از تاریخ قطع آن است، استدلال شده است که سازمان تأمین اجتماعی که طبق مقررات قانونی، مسؤولیت بررسی سوابق و مدارک مربوط به بازنشستگی و احراز تحقق و اجتماع شرایط لازم برای صدور حکم بازنشستگی و برقراری حقوق مربوطه را عهده دار است و بر مبنای نظر کارشناسان خود تصمیم گرفته است، مسؤولیت اعمال دقت لازم در این خصوص را بر عهده دارد و از آنجا که با تصمیم خود و موافقت با بازنشستگی شاکی، موجبات قطع رابطه استخدامی وی را فراهم ساخته و نیز به لحاظ عدم امکان اعاده به خدمت شاکی و فقدان شغل برای وی با توجه به گذشت سالیان متمادی از تاریخ قطع رابطه استخدامی، لغو حکم بازنشستگی و قطع مستمری منجر به تحمیل آثار نامطلوب و زیان بار تسامح و سهل انگاری مأمورین سازمان به شاکی خواهد شد که فاقد وجاهت قانونی است.
چنان که مشاهده می شود، دادرسان بدون ذکر مستند قانونی، تنها به عنوان کلی مسؤولیت سازمان مبنی بر دقت در احراز شرایط بازنشستگی و این که نباید عواقب ناشی از قصور یا تقصیر سازمان را متوجه شخص بیمه شده کرد متوسل شده اند و استدلال ایشان اساساً ناظر به حفظ مصالح و منافع شاکی بوده است و مدعی شده اند که تصمیم سازمان به واسطه تحمیل نتایج و پیامدهای زیان بار و نامطلوب به شاکی وجاهت قانونی ندارد، حال آن که چنین ادعایی بدون استدلال کافی قانع کننده و بدون استناد به یک اصل حقوق یا مستند قانونی معین، مطرح شده است.
از سوی دیگر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در واقع همان دلایل رأی شعبه نهم را مورد توجه قرار داده و با تکرار آنها، مدعی غیر قانونی بودن تصمیم سازمان مبنی بر لغو حکم بازنشستگی و قطع مستمری شده است، حال آن که به نظر می رسد با توجه به دلایل و مستندات زیر رأی وحدت رویۀ مورد بحث، واجد اشتباه بیّن قانونی است:
۱- سازمان تأمین اجتماعی همانند سایر دستگاههای عمومی اعم از دولتی و غیر دولتی مکلف به رعایت قوانین و مقررات لازم الاتباع و مجری در کشور بوده و موظف است در چهارچوب وظایف و اختیارات خود، به اجرای آنها اقدام کند.
روشن است که اجرای مفاد قوانین و مقررات، مستلزم نوعی تفسیر و برداشت از متن آنها از یک سو و تشخیص و تعیین مصداق موضوع آنها از سوی دیگر است و در این راستا احتمال بروز خطا و اشتباه منتفی نیست.
بدین لحاظ اگر پس از تصمیم گیری و صدور یک حکم یا دستور (تصمیم) اداری اعم از کلی یا جزیی، مقام اداری تصمیم گیرنده پی به اشتباه خود برد، موظف است نسبت به اصلاح آن اقدام کند و چه بسا این اصلاح، مستلزم نقض و لغو آن تصمیم باشد. این امر در واقع مقتضای تکلیف دستگاههای اجرایی و اداری به رعایت قوانین و مقررات لازم الاجرا تلقی می شود و در صورت خودداری از آن، مقام و مسؤول مربوطه متخلف یا مجرم شناخته شده و حسب موارد مواجه با مسؤولیت کیفری، مدنی یا انضباطی و انتظامی خواهد شد.
نباید از نظر دور داشت که تصمیم اداری (عمل اداری) ماهیتی متفاوت از عمل و تصمیم قضایی (احکام و قرارهای قضایی) دارد و بدین لحاظ مشمول قاعده فراغ دادرس دال بر ممنوعیت وی از بازنگری و تجدیدنظر در تصمیم خود نیست.
بدین ترتیب می توان گفت که تجدیدنظر در حکم بازنشستگی صادر شده و لغو آن می تواند از مصادیق اصلاح تصمیم اداری در راستای اجرای تکلیف به اعمال صحیح و دقیق مفاد قوانین و مقررات لازم الاتباع تلقی شود، به طوری که مقام مسؤول مربوطه در صورت استنکاف و خودداری از لغو حکم صادر شده می تواند به واسطه ارتکاب تخلف اداری، مواجه با مسؤولیت انضباطی و یا حتی مسؤولیت کیفری یا مدنی حسب مورد شود.
باید توجه داشت که تکلیف سازمان به تجدیدنظر در تصمیم خود و احیاناً لغو حکم بازنشستگی و قطع مستمری حتی در فرض تقصیر مجموعه سازمانی یا هر یک از کارمندان و مدیران سازمان نیز به قوت خود باقی است و نمی توان گفت که چون صدور حکم بازنشستگی و برقراری مستمری برای بیمه شده متقاضی، ناشی از تقصیر و کوتاهی خود سازمان بوده است، حق لغو آن را ندارد، زیرا تقصیر یا قصور و کوتاهی یک مقام اداری به هیچ وجه نمی تواند مانع اجرای صحیح قوانین و مقررات لازم الاتباع شود.
با این همه، در فرض تقصیر قابل انتساب به سازمان یا هر یک ا زکارمندان و مدیران آن، می توان به مسؤولیت مدنی شخص مقصر در مقابل بیمه شده زیان دیده در اثر لغو حکم بازنشستگی، بر اساس مواد ۳۳۱ به بعد قانون مدنی و نیز قانون مسؤولیت مدنی رأی داد، ولی در هر حال این امر مانع اجرای تکلیف سازمان مبنی بر لغو حکم بازنشستگی و قطع مستمری مربوطه نخواهد بود. زیرا تقصیر موصوف نمی تواند برای بیمه شده ایجاد حق کند تا وی بتواند با استناد به آن از مزایای بازنشستگی بهره مند شود.
۲- در مواردی ممکن است شخص بیمه شده متقاضی بازنشستگی با کتمان واقعیت و ارائه نکردن برخی اسناد و شواهد یا بر عکس با ارائه اسناد و مدارک خلاف واقع و مجعول، موجب اشتباه مقام مسؤول و در نهایت صدور حکم بازنشستگی به نقع خود شود.
در چنین فرضی اگر بعداً برای مقام مسؤول اداری معلوم شود که متقاضی بازنشسته، برخوردار از شرایط لازم برای بازنشستگی نبوده است و بدین لحاظ حکم بازنشستگی وی را لغو و مستمری برقرار شده را قطع کند، زیانها و پیامدهای نامطلوب این تصمیم اداری در واقع ناشی از اقدام بیمه شده به زیان خود به شمار می آید و بر اساس مفاد قاعده اقدام، وی محکوم به تحمل و پذیرش این پیامدها بوده و هیچ کس در مقابل وی مسؤول نخواهد بود. علاوه بر این، چنین فردی می تواند حسب مورد با مسؤولیت کیفری یا مدنی به تشخیص و تصمیم دادگاه صالح مواجه شود.
۳- ممکن است شخص ثالثی تحت تأثیر انگیزه های گوناگون با ارائه اسناد و مدارک جعلی و خلاف واقع یا کتمان و پنهان ساختن مدارک و مستندات موجود، دخالت مؤثری در فرایند صدور حکم بازنشستگی داشته باشد. در این صورت نیز هیچ مسؤولیتی متوجه سازمان نخواهد بود و اگر در اثر لغو حکم و قطع مستمری بازنشستگی، زیانی به شخص بیمه شده وارد آید و عواقب نامطلوبی متوجه وی شود، تنها این شخص ثالث است که در مقابل وی مسؤولیت خواهد داشت (مواد ۳۳۱ به بعد قانون مدنی و ماده یک قانون مسؤولیت مدنی).
۴- در آراء صادر شده از سوی دادگاههای عمومی دادگستری نیز سازمان تأمین اجتماعی به عنوان تنها مرجع صالح جهت احراز شرایط استحقاق بیمه شدگان، در خصوص تجدیدنظر و لغو احکام بازنشستگی صادر شده از سوی خود نیز صالح و محق دانسته شده است. بدین توضیح که سازمان تأمین اجتماعی باید در اجرای رأی وحدت رویه یاد شده در مواردی که صدور حکم بازنشستگی اشتباه باشد جهت قطع مستمری به مراجع قضایی (دادگاههای حقوقی) مراجعه کند. که مراجع مذکور سازمان را صالح جهت تشخیص اشتباه و قطع مستمری دانسته اند عمده استدلال مراجع مذکور بر این اساس استوار است که همان طور که احراز شرایط برقراری مستمری با سازمان تأمین اجتماعی است تشخیص اشتباه یا کشف فساد در برقراری مستمری و به تبع آن قطع مستمری نیز به عهده سازمان است.
بدین ترتیب به نظر می رسد که در فرضی که واجد شرایط نبودن بیمه شده بازنشسته برای سازمان کشف شود، نمی توان تصمیم سازمان مبنی بر لغو حکم بازنشستگی و قطع مستمری را فاقد وجاهت قانونی تلقی کرد گرچه در مواردی ممکن است شخص ثالث یا سازمان یا هر یک از کارمندان یا مدیران سازمان از باب تسبیب و بر اساس مقررات موجود در قانون مدنی و قانون مسؤولیت مدنی در مقابل شخص بیمه شده مسؤولیت داشته باشند، اما این امر نمی تواند مانع لغو حکم بازنشستگی و قطع مستمری مربوطه که در صورت اقتضاء نه تنها اختیار، بلکه تکلیف سازمان در راستای اجرای صحیح و دقیق قوانین و مقررات لازم الاتباع است به شمار آید."
با موافقت رییس دیوان عدالت اداری پرونده در جلسه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی و مشاوره با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
نظر به این که درخواست اعمال ماده ۵۳ آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوّب ۴/۸/۱۳۸۴ در خصوص رأی شمارۀ ۱۳۷ مورخ ۵/۴/۱۳۷۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با لحاظ دلایل ابرازی و مبانی حقوقی مطرح شده از سوی موافقان و مخالفان به تشخیص اکثریت اعضای حاضر مورد پذیرش قرار نگرفت، رأی یاد شده ابقاء و مآلاً به اعتبار خود باقی و لازم الاجراء خواهد بود./
رییس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
محمدجعفر منتظری